Réforme du temps de travail : les 35 heures, bouc émissaire

Le Parlement s'apprête à voter la loi « portant rénovation de démocratie
sociale et réforme du temps de travail », qui pourrait marquer la RTT
pour les cadres. Accusées de tous les maux, les 35 heures sont devenues
l'obstacle à abattre. Elles n'ont cependant pas eu l'effet économique
négatif qu'on leur prête.

On attribue aux 35 heures un grand nombre de
tares. Elles seraient responsables de la faible croissance en raison de
leur coût excessif, des contraintes qu'elles font peser sur les
entreprises et des blocages qu'elles engendrent pour travailler
davantage. Elles seraient le symbole d'une France paresseuse, ayant
choisi de privilégier le loisir et le farniente et qui
s'étonne de voir son pouvoir d'achat s'éroder. Nadine Morano,
porte-parole de l'UMP, résumait ces critiques le 8 janvier dernier (sur
France Inter) d'une formule frappante: "Les socialistes ont injecté 15 milliards d'euros dans les 35 heures pour empêcher les Français de travailler."
A l'heure où il faudrait retrousser ses manches, les 35 heures
apparaissent comme l'obstacle essentiel à abattre. Qu'en est-il au
juste ? Revue de détails des affirmations les plus courantes. Les 35 heures ont-elles crée des emplois?

Oui. Sur les 2,4 millions d'emplois créés dans les entreprises entre 1992 et
2006, les quatre cinquièmes (1,9 million) l'ont été durant la période
1998-2002. Bien évidemment, tout cet emploi supplémentaire ne peut être
imputé à la seule réduction du temps de travail (RTT). La croissance a
joué un rôle majeur. Mais, à l'inverse, il est clair que la croissance
exceptionnellement forte de l'emploi salarié durant les années "35
heures", de 1998 à 2002 inclus (+ 15 % pour les sociétés et + 10,5 %
pour l'ensemble de l'emploi salarié), ne peut en aucun cas être
expliquée par la seule croissance économique qui a été de 14 % durant
ces cinq années cumulées. Selon l'Insee et la Dares (le service
statistique du ministère du Travail), les 35 heures sont responsables
d'environ 350 000 emplois supplémentaires (1) sur l'ensemble de la
période 1998-2002. Cette hausse est remarquable, car une des
critiques principales alors émises à l'égard des 35 heures consistait à
dire que, certes, elles permettraient peut-être de créer des emplois
grâce au "partage du travail", mais qu'elles allaient aussi en
supprimer par ailleurs, compte tenu du coup de frein qu'elles
entraîneraient sur la croissance. Ce n'est pas du tout ce qu'on a
observé entre 1998 et 2002. Les 35 heures, combinées à la
reprise économique qui a marqué cette période, ont permis d'accroître
le nombre d'heures salariées travaillées dans les branches concernées,
rompant de ce fait avec l'évolution antérieure. Entre 1992 et 1998,
plus de 400 millions d'heures de travail ont été supprimées. Alors
qu'entre 1998 et 2002, le nombre d'heures de travail salarié a
progressé de 800 millions (et est resté sable depuis). Le qualificatif
de "malthusien", qui leur a été souvent accolé, n'est donc pas de mise. Toutefois,
lorsqu'un "choc" se produit, l'économie peut mettre du temps à digérer
les perturbations qu'il provoque. L'emploi a-t-il été ajusté à la
baisse après 2003, du fait que le plein d'effectifs avait été effectué
ou que les entreprises auraient perdu en compétitivité et connaîtraient
une moindre activité ? Cela aurait été plausible, d'autant que le
relèvement du plafond d'heures supplémentaires et les différents
assouplissements intervenus depuis 2003 auraient pu permettre aux
entreprises passées aux 35 heures d'allonger la durée du travail. Ce
n'est pourtant pas ce qui s'est passé. Certes, la hausse de l'emploi
dans les sociétés a été nettement freinée à partir de 2003 (sans jamais
diminuer cependant), mais, selon l'Insee (2), l'ensemble de l'emploi
salarié a continué à progresser de façon non négligeable. Enfin,
par rapport aux autres pays de l'Union européenne (à quinze), l'emploi
salarié, qui progressait à un rythme nettement moindre en France que
dans les autres pays de l'Union avant la période de RTT, est devenu
ensuite nettement plus dynamique, entre 1998 et 2002. Pour la période
la plus récente, si la progression est un peu moindre en France,
l'écart est faible. Globalement, les 35 heures ont eu un effet très
bénéfique sur l'emploi entre 1998 et 2002, et il ne semble donc pas
qu'elles aient joué un rôle de frein majeur depuis. Les entreprises ont-elles souffert des 35 heures?
non, La réduction de la durée hebdomadaire du travail a été imposée aux
entreprises, petites ou grandes, puisque la durée légale a été fixée à
35 heures (loi Aubry 2). Néanmoins, les entreprises ont été incitées à
négocier les conditions dans lesquelles cette nouvelle durée légale
s'appliquerait: en cas d'accord, elles bénéficiaient d'une réduction
des cotisations patronales de façon dégressive jusqu'à 1,7 fois le Smic
et d'une aide forfaitaire (environ 600 euros) par emploi rémunéré à
partir de ce seuil. Très rares ont été les cas où la négociation s'est
traduite par un accord prévoyant une réduction des salaires. Dans un
tiers des cas, en revanche, il y a eu gel ou évolution ralentie au
cours des deux ou trois années suivant la RTT. Cette
dernière s'est donc presque toujours traduite par une hausse du coût
salarial horaire, puisqu'il a fallu payer le même salaire pour 35
heures de travail au lieu de 39 heures. Arithmétiquement, cette hausse
du coût horaire était donc de 11,4 %, ce qui aurait dû provoquer un
dérapage des coûts salariaux des entreprises. Or, il n'en a rien été,
comme le montrent les données de la comptabilité nationale pour les
sociétés non financières (qui emploient la quasi-totalité des salariés
du secteur marchand).
Variation annuelle de l'emploi salarié (en milliers)

Sur l’ensemble de la période 1998-2002, l’emploi salarié a grossi de 2,15
millions d’emplois salariés, soit une augmentation de + 10,5 %. Il
s’est agi pour l’essentiel d’emplois situés dans les sociétés
(financières ou non financières), qu’ils soient salariés ou non
salariés, ces derniers représentant environ 1 % du total.



les 35 heures : un faible surcoût pour les entreprises



Certes, on constate bien une progression de la part des salaires à partir de
2002, mais dans des proportions faibles (moins d'un point
supplémentaire, alors qu'elle aurait dû être de 7 points si le coût
salarial avait progressé de 11 %, comme l'ont affirmé les instances
patronales). En outre, sur plus long terme, la part des salaires
retrouve aujourd'hui le niveau qui était observé en 1993-1994. On peut
éliminer l'hypothèse selon laquelle les entreprises auraient augmenté
leurs prix et, ainsi, répercuté sur leurs clients la hausse de leurs
coûts salariaux. Entre janvier 1998 et janvier 2003, la hausse des prix
à la consommation a été de 1,3 % par an, contre 2 % par an sur la
période qui va de janvier 1992 à janvier 1998. Que s'est-il passé
alors ? Tout simplement, la hausse des coûts salariaux a été bien
inférieure aux 11 % affichés.

Mieux que chez nos voisins



Outre les allégements de cotisations sociales pour les entreprises ayant
conclu des accords agréés, deux mesures ont permis qu'il en soit ainsi.
D'abord, une modification du décompte du travail hebdomadaire effectif
des salariés, excluant par exemple les pauses, les temps d'habillage,
les temps de formation, etc. Un horaire de travail de 39 heures
rémunérées pouvait ainsi très bien recouvrir un temps de travail
effectif de 37,5 heures (cas de PSA), voire moins. Or, la deuxième loi
Aubry a imposé une durée légale de 35 heures pour le "temps de travail effectif",
non pour l'horaire de travail. En moyenne, on estime que cette
modification a permis aux entreprises de "gagner" une heure sur les
quatre formellement exigées par le passage de la durée légale
hebdomadaire de 39 à 35 heures. Ensuite, les accords
pouvaient inclure des formules négociées de modulation du temps de
travail: par exemple, certaines semaines de travail demeuraient à 39
heures, voire montaient à 42 heures, pourvu que, en échange, d'autres
semaines prévoient un horaire moindre, de sorte que la durée légale
soit respectée en moyenne. Ce dispositif avait deux avantages pour les
entreprises: une plus grande flexibilité dans la présence des salariés
en fonction de la charge de travail, une réduction sensible, voire une
annulation totale, des heures supplémentaires, puisque cela revenait à
calculer la durée hebdomadaire du travail sur l'année et non semaine
par semaine. Ce qui a permis une hausse très sensible de la durée
d'utilisation des équipements, passée de 51 heures en moyenne dans
l'industrie en 1997 à 55 heures en 2000. De quoi produire 8 % de
richesses en plus sans avoir besoin d'investir un centime de plus en
machines, bâtiments...
Production et heures travaillées dans l'industrie, la construction et les services marchands* et évolution en %



Ces dispositifs se sont cependant révélés assez pénalisants pour une partie
des salariés, notamment en bas de l'échelle: les heures supplémentaires
qu'ils effectuaient jusqu'alors et qui complétaient leur modeste
rémunération ont brutalement été supprimées, en échange d'une RTT
qu'ils n'avaient finalement pas demandée. Dans les faits,
les allégements de cotisations sociales ont permis de réduire le coût
salarial en moyenne de 2,5 %, la modulation d'environ 2 % et le calcul
du temps effectif de 2 % également: il restait donc, toujours en
moyenne, un surcoût de 4,5 %, partiellement rattrapé par le fait que
les embauches rendues nécessaires par la RTT ont été effectuées à des
tarifs horaires moindres que ceux en vigueur pour les salariés déjà en
place et qui bénéficiaient d'expérience professionnelle et
d'ancienneté. En fin de compte, le solde devenait suffisamment faible
pour que les entreprises puissent le rattraper en quelques années par
des gains de productivité horaire supplémentaires. C'est ce
que montre le tableau ci-dessous, dans lequel la valeur ajoutée est
calculée en volume (l'inflation est donc éliminée). En chiffres ronds,
les entreprises ont produit 100 milliards d'euros de valeur ajoutée
supplémentaire entre 1998 et 2002, mais des gains de productivité
proches de 3 % par an leur ont permis d'effacer assez vite l'effet des
35 heures dans leurs comptes. Si bien que, dans l'ensemble, la RTT n'a
pas engendré de dérapage du coût salarial pour les entreprises. C'est
ce qui explique qu'elle se soit traduite par des embauches en nombre
important, démentant ainsi les pronostics de nombre d'économistes.
Certes, il s'agit là d'un calcul en moyenne: dans la réalité, autant
d'entreprises, autant de cas différents; il est donc possible que
certaines entreprises aient souffert, faute de pouvoir gagner
suffisamment en productivité horaire. Les 35 heures sont-elles responsables de la stagnation des salaries?
Oui mais. C'est incontestablement la cause principale de leur impopularité
chez de nombreux salariés. Si les salaires horaires ont fortement
augmenté avec les 35 heures, cela n'a pas été le cas des salaires
mensuels, dont les hausses sont restées durablement limitées. Les
35 heures ont notamment provoqué des hausses relativement importantes
du Smic. Pour deux raisons. D'une part, il a fallu augmenter le salaire
minimal horaire de 11,4 %, pour que les salariés payés au Smic ne
voient pas leur rémunération mensuelle diminuer en passant aux 35
heures. Un dispositif complexe de "garantie mensuelle de rémunération"
a permis d'étaler sur sept ans cette revalorisation. D'autre
part, le Smic est indexé sur la hausse du pouvoir d'achat du salaire
horaire brut ouvrier, laquelle a été forte entre 1998 et 2002: en
effet, chaque fois qu'une fraction des ouvriers passait aux 35 heures,
le salaire horaire moyen ouvrier progressait mécaniquement, puisque le
salaire mensuel (inchangé) était divisé par 152 (nombre d'heures de
travail dans le mois pour un horaire hebdomadaire de 35 heures) au lieu
de l'être par 169 (nombre d'heures de travail dans le mois pour un
horaire hebdomadaire de 39 heures). Comme les deux tiers des ouvriers
sont passés aux 35 heures, cet effet mécanique a donc été, sur
l'ensemble de la période, de deux tiers de 11 %, soit + 7,3 %. Si
bien que, entre le 1er janvier 1998 (démarrage des 35 heures) et la
mi-2005 (fin de l'ajustement du Smic du fait des 35 heures), le pouvoir
d'achat du Smic horaire a progressé de 19 %. Les gagnants ont été les
salariés au Smic restés à 39 heures. Quant à ceux qui sont passés aux
35 heures, comme la durée mensuelle du travail a diminué de 11 %, leur
pouvoir d'achat, en sept ans, n'a progressé que de la différence (moins
de 1 % par an, c'est-à-dire deux fois moins vite que les gains de
productivité annuels). D'où leur sentiment d'avoir été bernés dans
l'affaire et leur incompréhension quand de doctes économistes viennent
leur expliquer que, au contraire, ce sont eux les gagnants, car leur
pouvoir d'achat (horaire, pas mensuel) a augmenté nettement plus vite
que la moyenne. Mais cette progression du salaire horaire,
même si elle a été en partie compensée par les réductions de
cotisations sociales patronales (3), a contribué à accroître la
sélectivité des embauches: plus un salarié coûte cher à son employeur,
plus ce dernier sera exigeant en termes de fiabilité et de
productivité. D'une certaine manière, la forte hausse du Smic horaire a
durci le chômage d'exclusion, en amenant les entreprises à écarter ceux
dont l'employabilité leur paraissait problématique. Faute d'avoir été
accompagnée d'une politique forte d'aide au retour à l'emploi en faveur
des personnes les plus en difficulté sur le marché du travail,
l'embellie de l'emploi n'a profité qu'à une partie des chômeurs, ceux
qui, de toute façon, auraient sans doute fini par retrouver assez vite
quelque chose. Le coût pour l'état est-il supportable?
Oui mais. La collectivité a été mise à contribution de deux manières. D'une
part, elle rembourse aux organismes de Sécurité sociale les allégements
consentis au titre des 35 heures; d'autre part, la RTT s'est également
appliquée aux trois fonctions publiques (Etat, hôpitaux et
collectivités territoriales), à l'exception des enseignants. En ce qui
concerne le coût des allégements, beaucoup de bêtises ont été
racontées. Le dernier chiffre précis disponible remonte à 2002: il
s'élevait à 11 milliards d'euros. L'année suivante, les réductions de
cotisations ont été étendues à l'ensemble des entreprises (4), alors
qu'elles étaient réservées jusqu'alors à celles qui avaient signé un
accord de RTT agréé. Résultat: la masse des allégements dits "généraux"
a bondi en 2003 à 16 milliards et s'établissait à 19,5 milliards en
2006, sous la double influence de la progression du Smic (les
allégements augmentent au même rythme que le Smic, puisqu'ils sont
fixés en proportion de ce dernier) et de la multiplication des emplois
rémunérés à des niveaux proches du Smic. Mais ce chiffre ne
représente pas le coût de la RTT. D'abord, il convient d'en déduire les
allégements qui, en l'absence de RTT, auraient existé de toute façon du
fait de la législation antérieure: il s'agit des allégements "temps
partiel" puis "bas salaires", mis en place en 1993, puis amplifiés (et
souvent modifiés) entre 1994 et 1997. Cette année-là, ils s'élevaient à
7,5 milliards d'euros (5). En l'absence de RTT, on peut supposer qu'ils
auraient subsisté et on peut estimer qu'ils s'élèveraient à près de 10
milliards d'euros en 2006 (6), compte tenu de l'évolution vraisemblable
du Smic. La RTT a donc ajouté à cette masse environ 10 milliards
d'euros (valeur 2006). Ensuite, les 350 000 emplois créés du fait de la
RTT ont suscité des cotisations de Sécurité sociale: cotisations
salariales (et CSG-CRDS), d'abord, solde de cotisations patronales
ensuite, puisque les allégements vont en se réduisant au fur et à
mesure que le salaire brut horaire s'éloigne du Smic. Si l'on suppose
que le salaire brut moyen de ces 350 000 emplois est de 1,3 fois le
Smic (7), l'apport de ces salariés issus des 35 heures à la Sécurité
sociale est de l'ordre de 1,8 milliard d'euros en 2006 (8). Au
total, le coût des 35 heures pour la collectivité peut donc être
estimé, en 2006, à 8 milliards d'euros (un peu moins si l'on tient
compte des économies d'indemnités chômage réalisées du fait des
créations nettes d'emplois). Ce n'est pas rien, d'autant qu'il s'agit
d'un coût annuel récurrent, qui progresse au rythme du Smic. Mais il
est du même ordre de grandeur que celui des allégements bas salaires
s'ils avaient été maintenus tels quels, allégements que la dernière
évaluation en date (9) crédite d'un apport net d'environ 250 000
emplois (en équivalent temps plein) dans le secteur marchand en France
entre 1990 et 2003. Or, curieusement, les économistes hostiles aux 35
heures portent aux nues les "réductions de charge" en faveur des bas
salaires. Pour les finances publiques, les 35 heures ont
cependant eu un autre effet, beaucoup plus contestable. Alors que, dans
les entreprises, la négociation a porté sur les contreparties en
échange de la RTT (embauches, certes, mais aussi aménagement du temps
de travail, dont la modulation a été l'aspect le plus visible), dans
les trois fonctions publiques, cette négociation n'a pas eu lieu. On
aurait pu imaginer, par exemple, que les 35 heures soient "échangées"
contre une réforme de l'Etat, une plus grande souplesse dans
l'affectation du personnel, par l'accroissement des périodes
d'ouverture des guichets au public, par des créations d'emplois dans
les domaines où il semblait nécessaire de développer certaines
fonctions mal ou insuffisamment remplies et par des suppressions
d'emplois ailleurs, etc. Ce n'est pas ce qui s'est passé: on s'est
contenté de réduire les horaires. Mais, comme les finances publiques
n'étaient pas en état de procéder au recrutement des 200 000 agents
publics qui auraient été nécessaires pour continuer à remplir les mêmes
fonctions qu'avant dans la même organisation mais avec des horaires
moindres (10), c'est la qualité des services publics qui s'est
dégradée, notamment dans les hôpitaux. Dans ces derniers, cela s'est
traduit par l'accumulation de jours de RTT non pris et par des
dysfonctionnements importants de certains services (les urgences
notamment). Le coût qui en a résulté est considérable, même s'il n'est
pas chiffrable, parce que qualitatif plus encore que quantitatif. Si
l'on doit parler d'échec des 35 heures, c'est dans ce domaine
essentiellement, faute de gestion des ressources humaines dans les
services publics.